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Rapporto tra accesso ordinario, accesso civico e accesso generalizzato

Rapporto con accesso civico e accesso generalizzato

Tar Toscana, sez. II, 20 dicembre 2019, n. 1748 – Pres. Trizzino, Est. Cacciari

La coesistenza di tre diverse specie di accesso agli atti – accesso ordinario, accesso civico e accesso generalizzato – ciascuna distintamente regolata nei suoi presupposti, porta ad escludere l’esistenza di un unico e generale diritto del privato ad accedere agli atti amministrativi che possa farsi valere a titolo diverso; esistono invece specifiche situazioni nei rapporti di pubblico all’interno delle quali, al venire in essere di determinati presupposti (diversi in ognuna di esse), il privato assume titolo ad accedere alla documentazione amministrativa, con limiti e modalità diversificate nelle varie ipotesi (1).

 

(1) Il Tar è intervenuto su una questione nella quale l’impresa ricorrente è proprietaria di un distributore di carburanti e di alcuni appezzamenti di terreno adiacenti che hanno destinazione agricola. Una impresa concorrente ottiene il permesso di costruire per realizzare un nuovo distributore di carburanti a pochi metri di distanza, su un’area confinante con il terreno della prima avente destinazione agricola; nella relazione tecnica allegata all’istanza per il rilascio del permesso comunica che le terre e le rocce da scavo estratte sarebbero state riutilizzate in loco per reinterri e riempimenti. La ricorrente presenta allora all’Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Toscana-ARPAT un’istanza di accesso, ai sensi della l. 7 agosto 1990, n. 241, per ottenere copia della dichiarazione di utilizzo ex art. 21, d.P.R. 13 giugno 2017, n. 120 attestante la sussistenza dei requisiti affinché terra e roccia da scavo siano qualificate come sottoprodotti, che la controinteressata avrebbe dovuto presentare per essere abilitata ad effettuare tale attività. La domanda viene respinta evidenziando, nella motivazione, che le terre movimentate verranno depositate su un terreno distante, di proprietà della stessa impresa concorrente. Il diniego viene impugnato sostenendo che l’ostensione dovrebbe essere consentita non solo in base alla legge n. 241/1990, ma anche sulla base di altre normative in materia di accesso e segnatamente  da un lato,  il d.lgs. 12 maggio 1995, n. 195 che attribuisce il diritto ad accedere ad atti aventi rilevanza ambientale a chiunque ne faccia richiesta senza necessità di motivare il relativo interesse, e dall’altro ai sensi dell’art. 5, d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 a titolo di accesso civico generalizzato.

Il Tar, accogliendo la tesi difensiva di ARPAT e richiamandosi alla sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, 2 agosto 2019, n. 5503, rileva che l’accesso ai documenti amministrativi è regolamentato da tre sistemi generali: il tradizionale accesso documentale ex artt. 22 ss., l. n. 241 del 1990; l’accesso civico concesso a “chiunque” per ottenere “documenti, informazioni o dati” di cui sia stata omessa la pubblicazione ex art. 5, comma 1, d.lgs. n. 33 del 2013, e l’accesso civico generalizzato concesso “senza alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva” in relazione a documenti non assoggettati all’obbligo di pubblicazione, ex art. 5, comma 2, d.lgs. n. 33 del 2013. Sono istituti aventi ciascuno un oggetto diverso e applicabili, ognuno, a diverse e specifiche fattispecie; perciò il Tar ritiene che ognuno di essi operi nel proprio ambito di azione senza assorbimento della fattispecie in un’altra, e senza abrogazione tacita o implicita ad opera della disposizione successiva poiché diverso è l’ambito di applicazione di ciascuno di essi. Laddove quindi il richiedente abbia espressamente optato per un modello, è precluso all’Amministrazione qualificare diversamente l’istanza al fine di individuare la disciplina applicabile. Correlativamente il richiedente, una volta effettuata la propria istanza motivata dai presupposti di una specifica forma di accesso, non potrà convertire la stessa in corso di causa poiché questa si radica su una specifica richiesta e sulla relativa risposta negativa dell’Amministrazione, che concorrono a formare l’oggetto del contendere.

Le medesime considerazioni valgono con riferimento alla richiesta di riqualificare l’istanza di accesso alla stregua di una domanda di informazioni ambientali ex d.lgs. n. 195 del 2005, che a sua volta costituisce un sottosistema normativo disciplinante una fattispecie specifica di accesso ed opera solo nel proprio ambito.

Inoltre la decisione sulla richiesta di ostensione di un documento deve essere preceduta da un’attività amministrativa volta a verificare la sua corrispondenza allo schema normativamente previsto e alla tutela normativamente stabilita dei contrapposti interessi, in primo luogo quello alla riservatezza dei soggetti i cui dati sono rappresentati nei documenti oggetto di domanda: ne segue che ove riqualificasse l’istanza presentata dal richiedente l’accesso e decidesse in merito, il Giudice si sostituirebbe inammissibilmente all’Amministrazione in poteri che essa non ha (ancora) esercitato violando il divieto di cui all’art. 34, comma 2, c.p.a.

Data la premessa, il Tar conclude nel senso che la coesistenza di tre diverse specie di accesso agli atti, ciascuna distintamente regolata nei suoi presupposti, induce a ritenere che non esista, nel nostro ordinamento, un unico e generale diritto del privato ad accedere agli atti amministrativi che possa farsi valere a titolo diverso. Esistono invece specifiche situazioni nei rapporti di pubblico all’interno delle quali, al venire in essere di determinati presupposti (diversi in ognuna di esse), il privato assume titolo ad accedere alla documentazione amministrativa, con limiti e modalità diversificate nelle varie ipotesi. È onere del richiedente individuare quale sia la sua situazione e, pertanto, quale tipologia di accesso azionare, eventualmente in via cumulativa. Una volta effettuata la scelta, è su tale rapporto che si incardina la controversia e lo stesso non può dunque essere riqualificato in sede giudiziaria.

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